中國社會科學院世界經濟與政治研究所副研究員 蘇慶義

 

　　商務部國際貿易經濟合作研究院助理研究員 薛蕊

 

　　8月18日，美國貿易代表萊特希澤宣布將對中國正式啟動基于1974年貿易法案301條款下的調查。調查內容是中國政府在技術轉讓、知識產權、創新方面的行為、政策、實踐是否不正當或具有歧視性，從而限制了美國商業或對其造成負擔。該調查由美國貿易代表辦公室完成。

 

　　美國301調查的目的是判斷外國在開放市場尤其是進口方面是否存在不合理或歧視性的行為、政策或實踐，有的調查不涉及是否對美國進口或商業造成了限制性的結果，有的調查則還要判斷確實對美國商業造成了限制或負擔。根據調查內容，可以分為貨物行業、服務業、知識產權、投資等領域。這些調查基本上有兩種走向：一是以美國和對方磋商解決來結束；二是在美國的單方面制裁下對方直接做出讓步。

 

　　在貨物行業方面，最有名的當數美國1980年代對日本發起的一系列301調查。1985年啟動針對日本半導體行業是否存在進口限制的調查，該調查由美國半導體行業協會請求啟動。調查啟動一年后，美日雙方達成協議，日本更加開放本國市場，并限制本國企業向美國市場的低價傾銷行為。但達成協議的半年多以后，當時的里根政府宣稱日本政府沒有執行協議，對日本的彩電、臺式電腦等征收100%的高關稅。這相當于直接禁止了日本對美國在這些產品的出口。日本不得不嚴格遵守之前達成的協議。美國隨之取消了高關稅的制裁。美國還對日本的汽車等行業發起301調查，迫使日本采取自愿出口限制。但需要強調的是，日本出口遭受較大負面影響絕不單單因為301調查，美國還通過關貿總協定（GATT）、政治施壓、廣場協議等一系列組合拳才有效地限制住日本的出口。

 

　　其實，美國在貨物行業方面動用的301調查著實不少。美國曾對當時歐共體的農產品動用301調查，并通過征收高關稅和采取進口配額的制裁形式迫使對方達成協議。里根政府還通過加征15%的高關稅迫使加拿大對自身出口的軟木材主動征收出口稅。當301調查涉及到發展中國家時，美國還會動用取消對方的普惠制這一制裁方式，對泰國、印度、巴西都動用過。

 

　　除貨物行業外，比較令人關注的當數知識產權領域的301調查。在知識產權方面，里根政府曾對巴西和韓國發起過301調查。1985年，美國對巴西的計算機和信息行業發起301調查，認為對方沒有充分保護版權。美國的威脅迫使巴西修改版權法。1987年，美國還針對巴西醫藥行業的專利保護發起301調查，并實施單方面貿易制裁。巴西試圖尋求GATT來解決處理這一問題。但是美國利用自身影響力阻止了GATT成立爭端解決小組。最終結果是1990年巴西新總統上臺承諾修改相關法律，美國取消制裁。1985年，美國也以韓國保護知識產權力度不夠的理由對其發起301調查，結果是雙方經過磋商簽署了關于知識產權方面的協議，協議規定韓國要采取一系列加強知識產權保護的行動，比如修改專利和版權法等。

 

　　通過梳理歷史上的301調查，可以發現，美國確實能夠通過該調查達到自身目的，通過單邊制裁或雙邊磋商迫使對方就范。但是，歷史上遭受301調查的國家或經濟體和目前的中國存在最大的區別是，它們的談判能力和經濟體量和美國相比太弱。無論是加拿大、巴西，還是韓國，在1980年代的經濟體量明顯不如美國，而且對美國市場存在較大的依賴，屬于弱勢的一方。至于日本，雖然經濟體量較大，但是在1980年代對美國市場極為依賴，只能選擇屈服。目前中國的經濟體量巨大，而且雙方的相互依賴足夠強，這使得中國擁有更強的談判實力。

 

　　必須要注意的是，1980年代的GATT不像現在的世界貿易組織（WTO）這么成熟。在GATT升級成WTO之前，美國的主導權過于強大，其他國家無法挑戰其地位，就算借助GATT爭端解決也只有吃虧的份兒。但時至今日，盡管美國依然很強大，但在WTO的話語權畢竟下降很多。在知識產權領域，WTO成立后也通過了《與貿易相關的知識產權協定》（TRIPS）。美國作為WTO成員，有義務和同為WTO成員的其他國家在該框架下解決爭端。這至少為中國提供了解決思路。

 

　　具體到美國此次針對中國發起的301調查，最后很可能會以雙方磋商解決的方式結束。該項調查一般會耗時一年。在調查期間，雙方便存在磋商解決的可能。如果達成雙方滿意的協議，該調查可終止或暫停。如果調查結束，雙方還未達成協議。則美國依然可首先選擇通過和中國磋商解決問題。磋商無非是迫使中國承諾在知識產權、版權保護、技術轉讓、相關行業外資進入限制等方面做出切實改善，從而讓美國優勢產品出口和投資更容易，并限制中國相關產品對美國的出口。如果301調查結束，特朗普對雙方磋商不抱希望，也有可能直接對中國部分產品征收高關稅，或限制中國企業對美國的投資，迫使中國在隨后的磋商中讓步。但是，美國啟動301調查的目的是降低對方對美國商業的限制，如果美國通過高關稅或其他方式進行制裁，中國也會采取相應的反制措施，從而最終兩敗俱傷。這會違背美國的初衷。

 

　　總之，歷史上，美國通過301調查基本上都會達到目的。此次針對中國的調查，美國也會希望實現目的，至于具體要價，在美國貿易代表辦公室發布的《2017特殊301報告》里都寫得比較清楚。中國和歷史上遭受301調查的其他國家相比，談判能力更強，面臨的國際貿易治理環境也更為有利。和1980年代美國對日本發起的301調查相比，當時主要是行業調查，目前針對中國發起的知識產權調查相比當時的行業調查更有彈性。雙方更有可能通過磋商解決問題。即便磋商不順利，中美之間發生制裁和反制裁，也會有一個度，對中美經貿關系的負面影響在可控范圍內。當然，還有一種很小的可能性，美國301調查的結果是中國政府的行為沒有不正當性或不構成歧視性，也沒有限制美國商業或對其造成負擔，這會皆大歡喜。